Тематичний напрям №6

Тематичний напрям № 6.

Проблеми та перспективи становлення інститутів громадянського суспільства: національний та світовий досвід.

Олійник Андріана Робертівна,

аспірант Львівського регіонального інституту державного управління

НАДУ при Президентові України

НЕЗАЛЕЖНИЙ І БЕЗСТОРОННІЙ СУД ЯК ЕЛЕМЕНТ ПРАВА

НА СУДОВИЙ ЗАХИСТ

Оскільки Конвенція про захист прав людини і основоположних свобод (далі - Конвенція) відповідно до статті 9 Конституції України стала частиною національного законодавства, а також у зв’язку з визнанням державою обов’язкової для неї юрисдикції Європейського cуду з прав людини, то з’явилася необхідність принципово переглянути ставлення до права всіх гілок влади. Законодавча гілка влади має тепер узгоджувати всі проекти законів із Конвенцією, вносити зміни чи доповнення або ж скасовувати законодавчі акти, що не відповідають Конвенції. В іншому разі це сприятиме порушенню Конвенції вже на стадії національної правотворчості. Виконавча гілка влади повинна виробити ефективний механізм реалізації Конвенції і дбати про її дотримання всіма органами і установами виконавчого спрямування. Судова гілка влади зобов’язана застосовувати положення Конвенції в судочинстві і дбати про те, аби її реалізація всіма національними (і не національними на території України) суб’єктами урядового і неурядового характеру відповідала положенням і практиці застосування Європейської Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод Європейським судом з прав людини [7, 1].

Таким чином постає важливе завдання перед теоретиками і практиками щодо коректного тлумачення та подальшої ефективної імплементації норм Конвенції, яка, як відомо, характеризується високим ступенем узагальненості.  Адже, встановлення істинного змісту правової норми є визначальним при забезпеченні європейських стандартів захисту прав людини.

Право на судовий захист закріплене у статті 6 Конвенції, яка передбачає, що «кожен має право на справедливий і публічний розгляд його справи упродовж розумного строку незалежним і безстороннім судом, встановленим законом, який вирішить спір щодо його прав та обов’язків цивільного характеру або встановить обґрунтованість будь-якого висунутого проти нього кримінального обвинувачення» [1].

Як видно, основними критеріями, яким має відповідати суд, як гарант здійснення і захисту основних прав людини, є його незалежність, безсторонність і створення суду відповідно до закону. У літературі часто ці критерії характеризують як окремі елементи права на справедливий суд.

Ґрунтовне тлумачення права на справедливий суд було здійснено у практиці Європейського суду з прав людини, де під «судом» розуміється будь-який юрисдикційний орган, що вирішує питання, віднесені до його компетенції на підставі норм права, відповідно до встановленої процедури. Право приймати обов`язкові рішення, які не можуть бути змінені несудовою владою на шкоду сторін у справі є невід’ємним правом самого суду та невід’ємним компонентом його незалежності.

Незалежність судової влади та її рівноправність з іншими гілками державної влади є ознаками правової держави, в якій кожен громадянин має право на захист своїх прав і свобод повноважним, незалежним, неупередженим і об’єктивним судом. Згідно з Основними принципами незалежності судових органів, схваленими резолюціями 40/32 та 40/146 Генеральної Асамблеї Організації Об’єднаних Націй 29 листопада та 13 грудня 1985 року, на кожну державу - члена ООН покладається зобов’язання виділяти відповідні кошти, що давали б змогу судовим органам належним чином виконувати свої функції [2, 29]. Щодо української реальності, то відповідно до результатів загального огляду стану з правами людини та основоположними свободами за 2009-2010 рр. правозахисних організацій, зокрема Української Гельсінської спілки з прав людини, «хоча за останні 5 років фінансування судів істотно зросло, вони однак фінансуються на близько 50% від їхньої потреби. При цьому реально ці кошти приходять дуже нерівномірно й часто наприкінці року, що не дозволяє їх використовувати, наприклад, для ремонту та будівництва» [3, 101].

Суд, як зазначає кандидат юридичних наук, Н. Сакара, має бути встановлений законом, тобто, по – перше, його існування має бути прямо закріплене у чинному законодавстві. По – друге, під час розгляду справи та ухвалення рішення він не може виходити за межі повноважень, передбачених процесуальним законом для цього виду суду, тобто має діяти в межах предметної, функціональної та територіальної юрисдикції, не застосовуючи аналогію процесуального закону. По – третє, склад суду, який розглядає справу, має бути законним, тобто призначеним із додержанням всіх вимог процесуального закону [4, 65].

У справі Фіндлей проти Сполученого Королівства (Findlay v the United Kingdom judgment of 25 February 1997), Європейський Суд зазначив, що «при визначенні, чи може орган вважатися незалежним, суд повинен розглянути спосіб призначення членів суду, тривалість їх перебування на посаді, наявність гарантій проти тиску на них ззовні, і питання про те, чи орган є незалежним» [8].

Як відомо, після прийняття у липні 2010 року  Закону України «Про судоустрій і статус суддів» Венеціанська комісія Ради Європи 15-16 жовтня затвердила спільний з Дирекцією з технічного співробітництва Генеральної Дирекції з прав людини та правових питань Ради Європи висновок щодо вказаного вище закону. Негативних сторін започаткованої Президентом України В. Януковичем судової реформи Комісія відмітила більше, ніж позитивних. Зокрема у пункті 35 висновку було вказано на те, що «відповідно до законопроекту, повноваження призначати суддів належатимуть Президентові та Парламенту. Ця відправна точка проблеми не становить. Призначення суддів виконавчою владою прийнятне і навіть являє собою нормальну практику. Якщо ж Конституція передбачає призначення суддів Парламентом, виникає необхідність принаймні в таких запобіжниках, які забезпечуватимуть, що у відповідній процедурі вирішальним фактором стануть заслуги кандидата, а не політичні чи якісь інші подібні міркування. Рекомендація Комітету міністрів РЄ No R(94) 12 недаремно наголошує, що коли національна система уможливлює призначення суддів виконавчими органами, повинні існувати, наприклад, такі гарантії: 1) спеціальний незалежний і повноважний орган, який надаватиме поради урядові, а той, в свою чергу, слідуватиме їм на практиці; або 2) право особи оскаржити прийняте рішення в незалежному органі; або 3) забезечення захисту від неналежного чи протиправного впливу тим самим спеціальним органом, який приймає рішення» [5].

Однак, в сучасних умовах, Україна не готова надати вище згадані гарантії. Ще однин важливий момент, який дав підстави Венеціанській Комісії сумніватись в можливості забезпечення європейських стандартів щодо незалежності судової гілки влади, - це спосіб формування складу Вищої кваліфікаційної комісії. З цього приводу у висновку було підкреслено:«хоча у відповідності зі Статтею 102 більшість у Вищій кваліфікаційній комісії становлять судді, залишається питання, чи є розумним і необхідним те, що третина членів комісії призначається законодавчою та виконавчою владами. Передбачена в законопроекті присутність у комісії членів, які представлятимуть Президента, Верховну Раду і Міністра юстиції, ставитиме під великий сумнів, принаймні з першого погляду, незалежність ВККСУ і не відповідатиме принципу розподілу влади. Також очевидним є ризик того, що розгляд заслуг кандидатів затьмарюватиметься політичними міркуваннями» [6].

 Щодо питання безсторонності суду, то Європейський суд у одному зі своїх рішень висуває дві вимоги: суд, по-перше, повинен бути суб’єктивно вільний від упередження чи зацікавленості в результаті справи, по-друге, він також має бути безсторонній з об’єктивної точки зору, тобто має запропонувати досить гарантій для виключення будь-якого обґрунтованого сумніву стосовно його безсторонності [9]. Щоб задовольнити ці вимоги, суд повинен відповідати суб’єктивному і об’єктивному тесту. Існування безсторонності для цілей статті 6 параграф 1 переконання окремого судді в даній справі, і також згідно об’єктивного тесту, тобто встановлення, чи суддя має гарантії, достатні для виключення будь-якого законного сумніву стосовно безсторонності.

Отже, проаналізувавши діюче законодавство України стосовно забезпечення гарантій незалежності та безсторонності суду, можна прийти до висновку, що перші кроки до приведення останнього до європейських стандартів було зроблено. Проте судячи зі слушних зауважень як міжнародних організацій щодо прав людини, так і національних правозахисних об’єднань, на сьогодні не вирішеним залишається питання чіткого поділу влади, а також проблема  відсутності або ж недосконалості необхідних гарантій та умов, що забезпечують незалежність суддів при здійсненні ними судочинства.

Список використаних джерел:

1.    Європейська конвенція про захист прав і основоположних свобод від 4 листопада 1950 року. [Електронний ресурс]. – Режим доступу:  http://zakon.rada.gov.ua/cgi-bin/laws/main.cgi?nreg=995_004.

2.    Основні  принципи  незалежності  судових органів // Права людини і професійні стандарти  для  юристів. –  Амстердам-Київ:  Укр. - Америк.  бюро  захисту  прав  людини, 1996. – С.28-31.

3.    Права людини в Україні – 2009 – 2010. Доповідь правозахисних організацій. / За ред. Є. Захарова / Українська Гельсінська спілка з прав людини. – Харків: Права людини, 2011. – 480 с.

4.    Сакара Н. Право на справедливий судовий розгляд та національна практика цивільного судочинства // Право Українию – 2011. - №10. – С. 65.

5.    Спільний експертний висновок щодо проекту Закону України «Про судоустрій і статус суддів» підготовлений Венеціанською комісією і Дирекцією з технічного співробітництва Генеральної Дирекції з прав людини та правових питань Ради Європи; Страсбург, 16 березня 2010 р. [Електронний ресурс]. – Режим доступу: http://www.venice.coe.int/docs/2010/CDL-AD%282010%29003-ukr.pdf

6.    Ibidem.

7.    Шевчук С. Судовий захист прав людини: Практика Європейського Суду з прав людини у контексті західної правової традиції. – Вид. 2-е, випр., доп. – К.: Реферат, 2007. – 848с.

8.    Findlay v the United Kingdom judgment of 25 February 1997 (paragraph 73) [Електронний ресурс]. – Режим доступу: http://www.hrcr.org/safrica/administrative_justice/findlay_uk.html

9.    Ibidem.

Халецький Андрій Вікторович,

кандидат наук з державного управління,

Головне управління взаємодії з громадськістю

та у справах національностей і релігії

Донецької облдержадміністрації,

перший заступник начальника

Проблеми та перспективи становлення інститутів ГРОМАДЯНСЬКОГО СУСПІЛЬСТВА на регіональному рівні

Постановка проблеми. У Донецькій області, як здебільшого і загалом в Україні, фіксується низький рівень розвитку громадянського суспільства, суспільно-значимої самодіяльної добровільної активності громадян. Не дивлячись на те, що кількість інститутів громадянського суспільства (далі – ІГС) та сфер діяльності в Донецькій області постійно зростає, громадська активність дуже часто є відірваною від поточних суспільних процесів, що обумовлюється низьким рівнем кадрової, інтелектуальної, фінансової та інституційної спроможності громадських організацій. Абсолютна більшість громадян України, у тому числі мешканців Донецької області, не входить до складу жодного інституту громадянського суспільства та не бере участь у їх діяльності.  

Вплив ІГС на органи влади та суспільні процеси є незначним та безсистемним, у тому числі в питаннях, які стосуються вирішення проблем розвитку місцевих громад. Позитивні приклади налагодження ефективної співпраці між місцевими органами влади Донецької області та інститутами громадянського суспільства є скоріш вираженням окремих політичних та міжособистісних обставин, ніж проявами системної практики. Визначальними чинниками, які стримують зростання ефективності громадянського суспільства, стали несформованість та суб'єктивність підходів місцевої влади до співпраці з інститутами громадянського суспільства, а також відсутність чітких, прозорих і взаємоприйнятних правил взаємодії між ними. Місцеві органи влади не мають визначених пріоритетів взаємодії з інститутами громадянського суспільства, на різних рівнях управлінських відносин застосовують неуніфіковані механізми співпраці з громадськістю, що послаблює ефект від зусиль у сфері розвитку громадянського суспільства.

Фіксується взаємна недовіра між владою, підприємницькими колами та інститутами громадянського суспільства, яка виявляється у відчуженості та інколи в радикальних протистояннях замість солідарної відповідальності за стан місцевого розвитку. У той же час інститути громадянського суспільства демонструють низький рівень зв’язку з соціальними групами місцевої громади, що сприяє поширенню суспільної недовіри до їх діяльності та негативно впливає на інтенсивність участі громадян, самоорганізації та  приватної благодійності. Відсутність соціальної бази спричиняє залежність ІГС від вузького переліку джерел фінансування, що унеможливлює визначення на місцевому рівні чітких пріоритетів громадської активності.

Виходячи з вищенаведеного, метою даного дослідження є виявлення проблем становлення інститутів громадянського суспільства на регіональному рівні та на цій основі визначення перспектив їх подальшого ефективного розвитку.

Виклад основного матеріалу. Проблеми  розвитку громадянського суспільства в Донецькій області та Україні можна підтвердити  такими соціологічними даними:

10,3% мешканців Сходу України підтверджують, що вони залучені до активної громадської діяльності  (дані Центру Разумкова);

6,8% громадян України повністю довіряють громадським організаціям (33% скоріше довіряють, 15,4 % скоріше не довіряють, 11,0 % зовсім не довіряють, 33,9 % громадян було важко визначитись у цьому питанні – дані опитування Інститутом соціальної та політичної психології НАПН України 26–31 серпня 2010 р.);

62,5% громадян України вважають, що вони зовсім не впливають на місцеву владу, 0,3% громадян вважають, що вони сильно впливають на місцеву владу (дані Центру Разумкова);

29,3% мешканців Сходу України довіряють (сума відповідей «повністю довіряю» та «скоріше довіряю») місцевим органам влади (дані Інституту соціальної та політичної психології НАПН України).

Таким чином, можна стверджувати, що проблеми у сфері розвитку громадянського суспільства мають комплексний характер, вирішення яких можливо шляхом застосування системного підходу.  Таким інструментом на регіональному рівні має стати реалізація обласної цільової програми, яка дозволить закріпити на місцевому рівні механізми вдосконалення процесу взаємодії органів влади та недержавних організацій. Обласна програма розширить сферу відповідальності місцевих органів влади щодо сприяння розвитку громадянського суспільства, яка зараз обмежена рамковими документами центрального рівня. Цільова регіональна програма також стане стимулом для громадських організацій щодо налагодження співпраці з органами влади та підсилить відповідальність за її результативність. Ухвалення програми підвищить значення громадської проблематики в поточній та довгостроковій діяльності органів виконавчої влади та місцевого самоврядування, а також сприятиме розвитку громадської активності.

   Причини виникнення проблем, які пропонується вирішити програмним методом, визначаються сучасними процесами у функціонуванні органів місцевої влади, внутрішнього розвитку інституцій громадянського суспільства, а також різними аспектами забезпечення фінансової та інституційної спроможності взаємодії між ними. До основних причин виникнення проблем належать такі:

1. Низький рівень усвідомлення громадянами демократичних механізмів участі та самоорганізації у процесі вирішення місцевих проблем – відсутність системної демократичної практики участі громадян у вирішенні місцевих проблем; несформованість громадянської культури, низький рівень усвідомлення соціумом таких базових понять, як громадянське  суспільство, демократія, права людини та верховенство закону, розподіл влади, узгодження інтересів, світський характер держави, толерантність та пошук консенсусу, багатоконфесійність і повага до прав меншин; правовий нігілізм громадян, незнання законів, своїх конституційних прав та обов'язків; високий рівень суспільної підтримки патерналістського характеру держави.

2.  Недосконалість місцевих механізмів сприяння розвитку громадянського суспільства – нерозвиненість механізмів сприяння місцевими органами влади розвитку громадянського суспільства, його обмеженість рамковими актами центрального рівня; відсутність цілісного розуміння суспільної ролі ІГС з боку місцевих органів влади (влада розглядає ІГС у якості інструменту легітимізації вже прийнятих управлінських рішень); невизначеність на формальному рівні місцевих пріоритетів процесу взаємодії влади та ІГС, високий рівень залежності співпраці між владою та громадськістю від суб'єктивних політичних або інших обставин; невизначеність на формальному та неформальному рівні переліку управлінських питань, вирішення яких неможливе без участі ІГС; неготовність місцевих органів влади до рівноправної співпраці з ІГС, у тому числі щодо обміну офіційною інформацією про свою діяльність; залежність інтенсивності співпраці органу владу із ІГС від волі конкретної посадової особи, що спричиняє проблему у забезпеченні довгострокової взаємодії; епізодичний та локальний характер відносин, взаємодії та підтримки  між ІГС та місцевими органами влади; розпорошення зусиль місцевих органів влади у сфері громадянського суспільства на різних рівнях управлінської вертикалі, відсутність системи звітності, моніторингу та оцінки ефективності взаємодії органу влади із ІГС; неготовність місцевих органів влади реформувати традиційні форми взаємодії із громадськістю (громадські ради, слухання, консультації тощо).

3. Самоізольованість, слабка координованість та інституційна слабкість ІГС Донецької області – більшість ІГС мають лідерський характер, недорозвинені системи демократичного внутрішнього управління, а також незабезпечені розгалуженою мережею активістів  та членів; несистематичність діяльності ІГС, залежність їх активності від проектно-грантової діяльності, міжнародного або бюджетного фінансування; відсутність обґрунтованих пріоритетів в діяльності значної кількості  ІГС, відірваність від місцевої специфіки; слабкий кадровий та експертний потенціал ІГС регіону, відсутність сталих механізмів ротації керівного складу ІГС; несформованість практики публічного звітування ІГС перед своїми членами та місцевою громадою за результатами діяльності; упереджене ставлення до співпраці з органами влади, сконцентрованість ІГС на одержанні від місцевої влади бюджетних ресурсів та пільг; низька здатність щодо розробки та лобіювання на місцевому рівні нормативно-правових актів; відсутність сталої практики координації зусиль між ІГС області, низька інтенсивність обміну інформацією та практиками між ІГС; високий ризик політизації діяльності ІГС, зловживання непублічними механізмами лобіювання своїх інтересів на рівні місцевих органів влади; нерівномірна активність ІГС на рівні обласного центру та районів Донецької області; низький рівень присутності ІГС в інформаційному просторі регіону, відсутність публічних програм діяльності ІГС.

4. Відсутність стабільного фінансування ІГС Донецької області – низький рівень фінансування ініціатив ІГС мешканцями регіону, малим, середнім та великим бізнесом; домінування джерел фінансування над пріоритетами діяльності ІГС; нестабільність джерел фінансування ІГС; непрозорість розподілення бюджетних ресурсів між ІГС; відсутність практики проведення місцевими органами влади моніторингу та оцінювання ефективності використання бюджетних ресурсів, спрямованих на підтримку ІГС регіону; відсутність практики публічного декларування ІГС джерел фінансування, його обсягів та витрат.

Висновки. Таким чином, проведені дослідження показали, що вирішення проблем  розвитку громадянського суспільства на регіональному рівні шляхом прийняття обласної цільової програми сприятиме визначенню короткострокових, середньострокових та довгострокових  пріоритетів місцевої влади у питаннях, які стосуються розвитку грома-дянського суспільства; консолідації та підвищенню ефективності зусиль місцевої влади у сфері громадянського суспільства; створенню цілісної системи ініціювання, впровадження та контролю за виконанням спільних заходів між місцевими органами влади та ІГС регіону; підвищенню ефективності використання бюджетних ресурсів, спрямованих на розвиток громадянського суспільства, що також матиме позитивний вплив на залучення зовнішніх ресурсів на вирішення місцевих проблем. Реалізація обласної цільової програми зі сприяння розвитку громадянського суспільства дозволить інтегрувати та уніфікувати зусилля місцевих органів влади у сфері підтримки локальних ініціатив громадян; забезпечити вирішення соціально значущих питань регіонального розвитку в межах партнерства органів влади та інститутів громадянського суспільства; активізувати роботу місцевих органів влади щодо залучення позабюджетних ресурсів на потреби регіонального розвитку; вдосконалення нормативно-правової бази на місцевому рівні, що формує умови для саморозвитку громадянського суспільства та зростання громадянських ініціатив.